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미국은 세계 최초의 대통령중심제 근대 공화국으로 건국되었다. 미국인들은 국가 제도의 많은 부분을 영국의 제도를 따랐지만, 권력 구조만큼은 의원내각제가 아닌 대통령중심제를 고집했다. 미국의 건국자들이 대통령중심제를 고집한 데에는 그만한 이유가 있었다.
미국인들은 독립선언을 한 후 식민 종주국 영국과 7년에 걸친 치열한 전쟁(1776~1883)을 치르고서야 비로소 헌법을 만들고 정부를 세울 수 있었다. 독립전쟁은 13개 주의 연합체인 대륙 의회(continental congress) 주관하에 조지 워싱턴을 사령관으로 임명하고 의용군을 모아 치렀다.
그런데 전쟁에서 간신히 승리한 후 워싱턴은 영국군과의 전쟁보다 개인의 인정 투쟁에 몰입하는 의원들을 설득하는 전쟁이 더 힘들었다고 소회를 밝힌 적이 있다. 워싱턴의 참모로 이 과정을 지켜본 알렉산더 해밀턴 중령이나 제임스 매디슨 등 미국의 건국자들은 책임자가 불분명한 연합체 형태의 내각제 국가는 위험하다는 사실을 절실하게 깨달았다. 그래서 ‘활기찬 정부’를 가진 3권분립의 대통령중심제 국가를 구상한 것이다.
“우리가 진심으로 합중국에 활기와 지속성을 부여하고자 한다면 집합체로서의 주(state)를 대상으로 한 입법이라는 헛된 기획을 포기하고 연방정부의 법률을 아메리카의 개개 시민에게까지 확장해야 하며, 실행 불가능하고 불공평한 할당과 징발의 잘못된 체계를 폐기해야만 한다는 것이다.” (알렉산더 해밀턴 ‘페더럴리스트’ 제23번 논설)
이 ‘활기찬 정부’의 헌법 정신은 230여 년이 지난 오늘날에도 잘 작동하고 있다.
2024년 7월1일 미국 대법원은 대통령 재임 중의 공식적인 행위에 대해서는 면책권이 있다고 판결했다. 존 로버츠 대법원장은 “대통령은 법 위에 있지 않습니다. 그러나 의회는 헌법에 따라 행정부의 책임을 수행하는 대통령의 행위를 범죄로 규정하지 말아야 합니다. 그리고 건국자들(Framers)에 의해 고안된 권력 분립 체계는 항상 ‘활기차고(energetic) 독립적인’ 행정부를 요구해 왔습니다. (…) 그 면책권은 정치·정책·정당에 관계 없이 대통령 집무실의 모든 참여자에게 똑같이 적용됩니다”고 밝혔다. (폭스뉴스, 2024.7.1)
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탄핵제도는 헌법 수호 제도이다. 도널드 트럼프 대통령 당선인의 재임 시 탄핵 사례에서 보듯 미국에서는 하원에서 탄핵소추가 의결되더라도 상원의 탄핵 심판 결정이 있을 때까지 대통령은 권한을 온전히 행사한다. 그러나 현행 한국 헌법은 탄핵 소추만으로 대통령의 권한 행사 정지를 규정하고 있어 의회의 다수파인 한 정파가 헌정 중단을 노리고 탄핵을 남발할 위험이 있다.
한국 헌법의 탄핵제도를 해석할 때 또 한 가지 고려할 점이 있다. 지난 미국 대선에서 세계인의 이목을 끈 것은 선거운동 중인 현직 대통령 조 바이든을 사퇴시키고 카멀라 해리스 후보로 교체한 장면일 것이다. 미국 정당은 당직과 공직을 철저히 분리한다. 유권자 연합과 정당은 지지와 정당의 정강·정책을 맞교환하는 계약 관계이고, 정당과 공직자는 추천과 정당의 정강·정책 수호의 계약 관계이다. 공직 후보자 추천은 정당의 권한 사항이다. 선거운동 중인 현직 대통령 후보를 교체할 수 있었던 것은 미국의 민주적이고 합리적인 정당 제도 때문이다.
경기동부연합이나 주사파의 세례를 받은 집단이 제3국 빅브라더의 후원을 받아 쉽게 정당을 만들 수 있고, 정당의 대표자가 공직자를 겸직하면서 공천권을 행사하는 것은, 미국 정당제도에서는 불가능하다. 미국의 정당은 공당(公黨)이고, 한국의 정당은 사당(私黨)이다.
한편 의원내각제 국가에서는 의회가 집행부인 내각을 탄핵(불신임)하면 의회 자신도 해산해야 한다. 의회는 집행부 탄핵에 신중할 수밖에 없다. 즉 한 정파가 헌정을 중단시키기 어렵다.
한국은 한 정파의 수장이 곧바로 헌정 중단을 기획할 수 있는 위험한 헌법을 갖고 있다. 현행 헌법의 탄핵 규정은 대통령중심제와 내각제의 나쁜 요소만 모아 놓았다고 볼 수 있다.
따라서 헌정 중단 사태를 막으려면 다음 개헌 전까지 헌법 집행자들은 현행 헌법의 흠결을 보완해 가며 집행해야 마땅하다. 당면한 사태에 대한 처리 방안을 제시해 본다.
첫째, ‘북·중·러를 적대시한다’는 둥 그 내용이 황당하고, 대통령의 구체적 헌법 위반 사실을 적시하지 못한 국회의 탄핵소추를 헌재는 신속히 기각시켜야 한다.
둘째, 대통령 권한대행은 대통령 권한 행사 정지 기간 특정 정파가 주도하여 국회의 이름으로 통과시킨 법률안에 대해 거부권을 행사해야 한다.
셋째, 현행 헌법의 입법 미비 상태를 악용해 탄핵을 남발하여 헌정 중단을 꾀하는 정당은 민주공화국의 헌법 정신에 반하는 정당이므로 해산시켜야 한다.
넷째, 이 모든 사태는 부정선거에서 비롯되었다. ‘표를 세는’ 권력이 ‘표는 찍는’ 국민 위에 군림하는 나라는 전체주의 국가뿐이다. 중앙선거관리위원회는 선거 자료 일체를 공개하고 부정선거 수사에 협조해야 한다.
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